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“十三五”国家审计工作发展规划(一)

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为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,根据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《国务院关于加强审计工作的意见》中共中央办公厅国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,结合审计工作实际,制定十三五国家审计工作发展规划。

一、审计工作的指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,着力贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,完善审计制度,加大审计力度,创新审计方式,提升审计能力,提高审计效率,依法独立行使审计监督权,更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,为协调推进“四个全面”战略布局,实现中华民族伟大复兴的中国梦做出更大贡献。

二、审计工作的目标要求按照协调推进“四个全面”战略布局的部署要求,围绕提高发展质量和效益这个中心,贯穿供给侧结构性改革这条主线,贯彻党政同责、同责同审要求,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。到2020年,基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制,使中国特色社会主义审计制度更加完善,更加充分发挥审计保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的作用。

——形成有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制。加强全国审计工作统筹,强化上级审计机关对下级审计机关的领导,推进省以下地方审计机关人财物管理改革,优化审计机关内部架构,实现各层级审计资源的科学配置,推动建立健全履行法定审计职责保障机制,完善审计结果运用机制,自觉接受对审计机关的监督。推动修订审计法及其实施条例,完善国家审计准则和指南体系,明确各项审计应遵循的具体标准和程序,切实做到依法审计。

——健全与审计全覆盖相适应的工作机制。坚持科学规划、统筹安排、分类实施,在十三五期间,对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员履行经济责任情况实现有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖,对重点部门、单位每年审计,其他审计对象至少审计1次,对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次,对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。

——建立具有审计职业特点的审计人员管理制度。加强审计机关领导班子和干部队伍建设,健全审计干部培养和管理机制,打造一支政治强、业务精、作风优、纪律严的审计铁军。推进审计职业化建设,建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制,确保审计队伍专业化水平。

——大力推行现代综合审计模式。树立科学的国家审计观,创新审计管理模式和组织方式,形成财政、金融、企业、经济责任、资源环境、民生审计一体化,境内与境外审计一体化审计发展规划、年度计划、项目方案、组织实施一体化,审计一线作业与后台数据分析一体化,审计实践总结与理论研究一体化查处问题与促进发展、分析原因与推进改革、促进整改与推动问责一体化,惩治腐败与促进廉政、揭示风险与维护安全、促进公平正义与推进民主法治一体化。全面推广总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究的数字化审计方式,努力实现由单点离散审计向多点联动审计转变、由局部审计向全覆盖审计转变、由静态审计向静态与动态审计相结合转变、由事后审计向事后与事中审计相结合转变、由现场审计向现场审计与非现场审计相结合转变、由微观审计向微观与宏观审计相结合转变。

三、审计工作的基本原则。适应新常态,践行新理念,正确把握改革和发展中出现的新情况新问题,既不能以新出台的制度规定去衡量以前的老问题,也不能生搬硬套或机械地使用不符合改革发展要求的旧制度规定来衡量当前的创新事项。

——坚持依法审计。树立法治理念,强化法治思维,做到审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法、审计保障用法。严格遵循宪法和基本法律法规,以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准。

——坚持问题导向。严肃查处损害国家和人民利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题,对以权谋私、假公济私、权钱交易、骗取财政资金、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等违法犯罪问题,做到零容忍

——坚持客观求实。实事求是地揭示、分析和反映问题,做到三个区分,即区分是主观故意违纪违规还是过失犯错,区分是政策制度、法规不完善还是有意违规,区分是改革探索中出现的失误还是以权谋私等。

——坚持鼓励创新。注重保护改革发展中的新生事物,对突破原有制度或规定,但有利于维护人民利益,有利于调结构、补短板、化解产能过剩,有利于降低企业成本、提质增效,有利于化解房地产库存,有利于扩大有效供给,有利于防范化解金融风险,有利于资源节约利用和保护生态环境,有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效的创新举措,要坚决支持鼓励,积极促进规范和完善,大力推动形成新的制度规范。

——坚持推动改革。密切关注影响改革发展的深层次问题,对制约和阻碍中央重大政策措施贯彻落实,制约和阻碍结构性改革推进,制约和阻碍创新创业、激发活力,制约和阻碍简政放权、政府职能转变,制约和阻碍转型升级、提高绩效等体制机制性问题,要及时反映,大力推动完善制度和深化改革。

、审计工作的主要任务。围绕党和国家工作中心,服务改革发展大局,从审计财政财务收支的真实、合法效益入手,始终坚持两手抓,突出以下重点:

——着力维护人民根本利益。审计中要围绕实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,更加关注扶贫、教育、医疗、社保等民生政策落实情况,更加关注公共资源、公共资产、公共服务的公平合理分配,维护社会公平正义,推进共享发展。

——着力推动依法治国。审计中要围绕全面依法治国的重大部署,始终关注法律法规的执行情况,揭示有法不依、执法不严等问题,促进依法行政;反映法律法规不适应、不衔接、不配套等问题,提出加强法治建设的意见建议,促进加快建设法治经济和法治社会。

——着力推动深化改革。审计中要围绕全面深化改革的重大部署,始终关注改革部署的推进情况和创新探索,关注发展中的新情况、新问题,关注体制性机制性问题,积极提出解决突出问题和推动长远发展的建议,促进形成有利于创新的体制机制,推动创新发展。

——着力推动政策落实。审计中要围绕国家重大政策措施和宏观调控部署的贯彻落实,始终关注重大项目落地、重点资金保障、重大政策落实等情况,促进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,促进经济结构转型升级,推动协调发展。

——着力推动提高发展质量和效益。要把绩效理念贯穿审计工作始终,综合分析经济效益、社会效益和环境效益,促进加快转变经济发展方式,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

——着力推动生态文明建设。审计中要围绕加快推进生态文明建设的重大部署,始终关注资源节约集约循环利用和环境保护政策落实情况,促进形成绿色发展方式和生活方式,推动绿色发展。

——着力维护经济安全。审计中要密切关注经济社会运行中的薄弱环节,关注财政、政府债务、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保等方面的风险隐患,防范系统性和区域性风险;关注走出去、引进来过程中国有资产安全,促进提高开放型经济水平,推动开放发展。

——着力推动党风廉政建设和反腐败斗争。审计中对重大违纪违法问题,要重拳出击,一查到底。要查源头、查原因、查责任、查后果,深入研究分析腐败案件发生的规律,推动建立完善不敢腐、不能腐、不想腐的制度机制。

、政策落实跟踪审计。以促进政策落实到位、不断完善、发挥实效为目标,着力推动项目落地、资金保障、简政放权、政策落实、风险防范,紧密结合不同时期、不同地区、不同行业、不同部门单位的实际情况,持续跟踪审计国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况,发挥审计的保障作用。

——对各地区、各部门单位贯彻落实国家重大政策措施的具体部署、执行进度和实际效果进行审计,及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为,促进政令畅通。

——加大对不作为、慢作为、假作为等重大履职不到位问题,以及重大失职渎职、重大损失浪费、重大风险隐患、重大违纪违法等问题的揭露和查处力度,推动整改问责。

——加大推动制度创新力度。根据中央出台的重大政策措施,及时跟踪有关部门规章和地方性法规修订完善情况,促进及时建立健全与新政策新要求相适应的新办法、新规则;对不合时宜、制约发展、阻碍政策落实的法律和行政法规,推动及时清理完善。

——加大推动深化改革力度。积极推动供给侧结构性改革。对改革发展过程中行之有效的积极探索和创新举措,要促进总结完善,推动形成新的制度机制;密切关注各领域改革措施不配套、不衔接甚至相互矛盾、抵消等问题,积极提出建设性意见,保障改革协调推进。

——创新政策落实跟踪审计的方式方法,不断完善操作规范、报告公告、整改问责等,到2017年形成高效健全的政策落实跟踪审计制度体系。

六、财政审计。以保障公共资金安全高效使用、促进建立健全现代财税制度、增强财政政策的有效性为目标,依法对政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金,以及相关经济活动进行审计,切实增强财政审计的宏观性、整体性和建设性。

——加强财政预算执行及决算草案审计。每年对各级政府预算执行及决算草案进行审计,监督检查预决算的真实性、合法性和效益性,重点关注财税体制运行、财税政策执行、政府预算体系建设、重点专项资金管理使用、预算绩效管理、政府债务管理,以及推进政府资产报告制度、权责发生制政府综合财务报告制度、财政库底目标余额管理制度等情况。完善预算执行审计分阶段组织实施方式探索开展科目审计。

——加强部门预算执行及决算草案审计。对各级党政工作部门、事业单位、人民团体等的部门预算执行和决算草案5年内至少审计1次,重点部门和单位每年审计,监督检查部门预决算的真实性、合法性和效益性,重点关注贯彻中央八项规定精神、国务院约法三章要求、三公经费和会议费支出等情况,促进严格预算约束,提高预算绩效管理水平

——加强税收审计。对海关、国税、地税系统收入征管情况5年内至少审计1次,重点监督检查依法征收、税制改革、非税收入改革和征管体制改革推进,以及结构调整、科技创新、大众创业、环境保护等方面税收优惠政策落实情况及效果,推动清费立税,完善地方税体系,促进建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度。

——加强公共投资审计。对2022年北京冬奥会场馆等关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程进行跟踪审计,加强对其他政府投资、政府与社会资本合作等方式建设的公共产品和公共服务项目审计,突出立项决策、项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、资金管理使用和工程质量管理等重点环节,关注投资项目规划布局、投向结构和经济社会环境效益等情况,促进深化投融资体制改革、扩大有效投资、优化供给结构、提高投资绩效。

、金融审计。以防风险、增效益、促改革为目标,依法对金融监管部门、金融机构、金融市场开展全方位、多层次审计监督,关注金融领域新业务、新市场、新动向,促进提高金融服务实体经济效率和支持经济转型的能力,推动建立安全高效的现代金融体系。

——对金融监管部门履行监管职责情况进行全面审计,重点关注落实宏观政策、细化监管措施、健全监管规则、提高监管绩效等方面存在的突出问题和薄弱环节,从体制机制制度层面分析原因、提出建议,促进完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,推动构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。

——对国有及国有资本占控股或主导地位的金融机构5年内至少审计1次,重点关注资产负债损益、经营管理、业务创新、法人治理及内部控制等情况,促进金融机构依法合规经营,提高管理水平和服务质量,防范经营风险,增强核心竞争力。

——重点关注银行、证券、保险等金融机构贯彻落实国家重大政策措施情况,推动落实国家货币政策、产业政策等宏观调控政策措施,发展绿色金融、普惠金融、互联网金融,加强对中小微企业、农村特别是贫困地区的信贷、结算、保险等金融服务,更好地支持实体经济发展。

——密切关注货币市场、资本市场、外汇市场、保险市场等运行情况,及时揭示和反映重大风险隐患,促进健全监测预警、压力测试、评估处置和市场稳定机制,防范发生系统性、区域性金融风险。

、企业审计。以促进国有企业提质增效、保值增值做强做优做大为目标,依法对国有企业和国有资本实现审计全覆盖,推动国有企业深化改革,促进增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力,维护国有资本安全。

——对各级国有资产监管机构履行监管职责情况进行全面审计,推动以管企业为主向以管资本为主转变,建立国有资产出资人监管权力清单和责任清单,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位,促进完善各类国有资产管理体制。

——对国有资本投资、运营公司进行全面审计。密切关注国有资本投资、运营公司的设立及运转情况,加大对权力集中的重点岗位和资金密集、资源富集、资产聚集的重点领域、重要环节的审计力度,促进形成国有资本流动重组有效平台、优化国有资本布局、规范国有资本运作、提高国有资本配置和运行效率。

——对国有和国有资本占控股或主导地位的企业5年内至少审计1次。结合国有企业分类改革、国有资本授权经营体制改革等推进情况,区分国有企业功能类别、国有资本和国有资产规模、管理状况以及管理主体的战略地位等,确定重点审计对象和审计频次。审计中重点关注企业境内外国有资产的真实、完整和保值增值情况、资产负债损益情况、重大投资决策及投资绩效情况、发展潜力和风险隐患情况、企业法人治理及内部控制情况,遵守国家相关法律法规情况,促进国有企业加强经营管理,提高盈利能力。

——加强国有企业境外投资和境外国有资产审计。建立国有资本、国有企业境外投资审计制度,对投资、运营、管理和使用境外国有资产的有关企业和单位,以及负责境外国有资产监管的机构进行审计,重点监督检查贯彻执行国家重大经济政策措施和走出去战略部署情况、境外投资和经营管理等业务的决策流程和绩效情况、境外国有资产产权管理和国有资本保值增值情况,促进境外国有资产依法运营、安全可控、优质高效,推动健全完善境外国有资产监管体制机制和制度。

——关注国有企业贯彻落实国家重大政策措施情况,重点监督检查电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域国有企业服务国家战略、落实国家重大产业政策和产业布局调整等情况,对各项政策措施的实施情况及效果,推动增强国有经济的整体功能和效益。

——密切关注混合所有制改革、国有企业分类改革、公司制股份制改革等国有企业改革重点领域,着力检查相关改革措施的具体部署、责任落实、执行进度和实际效果等,促进国有企业改革依法有序推进,防止国有资产流失。

、民生审计。以促进深化改革、保障和改善基本民生、维护人民利益为目标,加大对扶贫、三农、就业、社会保障、科技、文化、教育、救灾等民生资金和项目的审计力度,循着资金流向,从政策要求、预算安排、资金拨付追踪到项目和个人,确保惠民政策落地生根、不断完善和发挥实效。

——加强扶贫审计。对扶贫政策落实情况进行跟踪审计,重点监督检查脱贫工作责任制落实情况,精准扶贫、精准脱贫相关项目实施和资金管理使用情况,推动扶贫资金统筹整合使用,促进提高扶贫实效,打赢脱贫攻坚战。

——加强涉农审计。密切关注转变农业发展方式、推进农业结构调整、推进农村一二三产业融合发展、深化农村土地制度改革、实行耕地保护及轮作休耕、提高农业技术装备和信息化水平等重大政策措施落实情况,重点监督检查政策执行、资金使用、项目实施、资源利用等方面情况,推动涉农资金整合和统筹使用,促进强农惠农政策落到实处。

——加强社会保障审计。以养老保险、医疗保险为重点,加强社会保险基金管理使用和投资运营情况审计,揭示突出问题和风险隐患,保障基金安全规范运行,促进建立更加公平更可持续的社会保障制度。围绕新型城镇化目标,深化保障性安居工程审计,加大对住房公积金等住房保障资金、城镇棚户区和城乡危房改造项目的审计力度,推动建立健全以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。加强社会救助、社会福利和优抚安置等方面审计,推动健全社会救助体系和社会福利制度,维护社会公平。

——加强教科文卫等领域审计。加强对教育、科技、文化、医药卫生等领域重点资金和项目的审计,重点监督检查政策落实、资金分配、项目实施等情况,及时反映相关领域改革中的新情况、新问题,促进规范管理、完善制度、提高绩效,推动深化科技管理体制等相关领域改革,健全国家基本公共服务制度,完善基本公共服务体系,提高义务教育、基本医疗、公共卫生、公共设施、公共文化等基本公共服务共建能力和共享水平。

——对重大突发性公共事项进行跟踪审计,重点监督检查有关资金、物资的筹集、分配、拨付、使用情况和有关项目的建设推进情况,保障重大突发性公共事项应急处置、预防预警、恢复重建等工作顺利进行。

十、资源环境审计。以促进全面节约和高效利用资源、加快改善生态环境为目标,依法对土地、矿产、水资源、森林、草原、海洋等国有自然资源,以及环境综合治理和生态保护修复等情况进行审计,加大对资源富集和毁损严重地区的审计力度,对重点国有资源、重大污染防治和生态系统保护项目实行审计全覆盖,推动加快生态文明建设。

——对重要自然资源开发利用及保护情况进行审计,重点监督检查土地、矿产、水资源、森林等相关政策制度执行情况,特别是约束性指标落实情况和资源高效利用机制建立情况,促进资源节约集约循环利用,提高资源利用综合效益。

——对重点领域、重点行业、重点地区污染防治情况进行审计,重点监督检查水、大气、土壤、重金属废弃物、核废弃物等污染防治行动计划执行情况,污染物减排约束性指标落实情况,环境治理基础制度改革情况,环境基础设施、环境治理保护重点工程建设情况,促进落实最严格的环境保护制度,推动形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

——对山水林田湖等自然生态系统保护和修复情况进行审计,重点监督检查退耕退牧还林还草、天然林资源保护、国家生态安全屏障保护修复、国土绿化行动、国土综合整治、防沙治沙和水土流失综合治理、湿地保护与恢复等重点生态工程建设情况和相关政策措施落实情况,推动自然生态系统的保护与修复,筑牢生态安全屏障。

——实行领导干部自然资源资产离任审计。在试点的基础上,2017年制定《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》,2018年起全面推开,2020年建立起比较完善的自然资源资产离任审计制度。通过审计,促进切实履行自然资源资产管理和环境保护责任。

十一、经济责任审计。以促进领导干部守法、守纪、守规、尽责为目标,坚持全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展的工作思路,深化领导干部经济责任审计,完善经济责任审计结果运用机制,不断提高经济责任审计的质量和水平。

——对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关,中央和地方各级党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的党委(党组、党工委)和行政正职领导干部(包括主持工作1年以上的副职领导干部),国有企业法定代表人,以及不担任法定代表人但实际行使相应职权的企业主要领导人员履行经济责任情况进行审计,对重点地区、部门、单位的领导干部任期内至少审计1次,坚持任中审计与离任审计相结合,加大任中审计力度,全面推进党政主要领导干部经济责任同步审计。

——突出经济责任审计重点。立足权力运行与责任落实,分类别研究领导干部经济责任的内容,健全完善经济责任审计评价体系,重点监督检查领导干部贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况,遵守有关法律法规和财经纪律情况,本地区本部门本单位发展规划和政策措施制定、执行情况及效果,重大决策和内部控制制度的执行情况及效果,本人遵守党风廉政建设有关规定情况等,促进领导干部更好地践行五大发展理念,依法作为、主动作为、有效作为。

——深化经济责任审计果运用。充分发挥经济责任审计工作联席会议(领导小组)的作用,健全经济责任审计情况通报、审计发现问题整改、审计结果公告等制度,推动将经济责任审计结果及整改情况纳入所在单位领导班子、民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容,作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。

(转发至国家审计署网站)

 

    
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