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国家重点文物保护专项补助资金管理办法解读

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    为加强和改进中央财政文物保护专项资金管理,提高财政资金使用效益,财政部、国家文物局颁布了《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》(以下简称《办法》)。为便于更好地了解《办法》制定的背景,国家重点文物保护专项补助资金的定义、范围,记者走访了有关专家。

    一、《办法》制定的背景

    经过第三次不可移动文物普查,以及正在有序开展的第一次可移动文物普查,我国文化遗产资源处于逐年上升的趋势。目前,我国已拥有联合国教科文组织认定的世界遗产45处,其中世界文化遗产31处、世界文化与自然混合遗产4处;国务院已批复公布七批全国重点文物保护单位,共计4295处。此外,我国还有博物馆3020座,国有博物馆收藏文物2864万多件。

    同时,国家对文物保护工作的投入也在相应增加,仅就中央对地方文物保护专项转移支付资金而言,2009年11亿元、2010年12亿元、2011年40亿元、2012年65亿元、2013年预算安排70亿元。为加强财政资金管理,更好地满足文物保护工作的需要,应当进一步完善资金管理办法,规范专项资金分配和使用,提高财政资金使用效益。

    自2011年起,财政部教科文司会同国家文物局办公室经过充分调研和多次征求意见,对原有的《国家重点文物保护专项补助经费使用管理办法》(财教[2001]351号)和《大遗址保护专项经费管理办法》(财教[2005]135号)进行了合并和修改,起草并颁布了《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》。

    二、什么是国家重点文物保护专项补助资金

    国家重点文物保护专项补助资金(以下简称“专项补助资金”)是中央财政为支持全国重点文物保护工作、促进文物事业发展而设立的具有专门用途的补助资金。专项补助资金的年度预算,根据国家重点文物保护工作总体规划、年度工作计划及中央财政财力情况确定。专项补助资金的管理与使用坚持“规划先行、保障重点、中央补助、分级负责”的原则。专项补助资金用于补助地方的,适当向民族地区、边远地区、贫困地区倾斜。专项补助资金实行项目管理。财政部和国家文物局共同建立专项补助资金项目库。专项补助资金的管理和使用应当严格执行国家法律法规和财务规章制度,并接受财政、审计、文物等部门的监督和检查。

    三、专项补助资金的补助范围

    专项补助资金的补助范围主要包括:全国重点文物保护单位保护、大遗址保护、世界文化遗产保护、考古调查、可移动文物保护等,并详细规定了支出内容。对非国有的全国重点文物保护单位,可在其项目完成并经过评估验收后,申请专项资金给予适当补助。

    《办法》特别强调,专项补助资金的使用范围不包括:征地拆迁、基本建设、日常养护、应急抢险、超出文物本体保护范围的环境整治支出、文物征集以及中央与地方共建国家级重点博物馆的各项支出。《办法》规定,专项补助资金不得用于支付各种罚款、捐款、赞助、投资等支出,不得用于各种工资福利性支出,不得用于偿还债务,不得用于国家规定禁止列入的其他支出。

    四、专项补助资金的申报程序

    项目实施单位应当按照要求填报《国家重点文物保护专项补助资金申请书》和文物保护项目预(概)算文本,根据行政隶属关系和规定程序逐级申报。其中:

    (一)项目实施单位隶属于中央部门的,应当逐级报送至中央主管部门审核同意后,报财政部和国家文物局。

    (二)项目实施单位隶属于地方的,应当逐级报送至省级财政部门和省级文物行政部门共同进行审核汇总后,报财政部和国家文物局。项目实施单位主管部门属于非文物系统的,应当由其主管部门审核同意后报同级财政部门和文物部门,由财政部门和文物部门逐级上报。

    (三)项目实施单位为非国有的,应当逐级报送至所在地方省级财政部门和省级文物行政部门,由省级财政部门联合省级文物行政部门对文物保护项目完成情况进行评估验收后,报财政部和国家文物局。

    五、《办法》确立专项补助资金管理模式有哪些制度优势

    (一)专项补助资金的管理实施项目管理制

    与一般的维修项目不同,文物保护工作具有较强的专业性和特殊性。首先,文物本体体量不一,以全国重点文物保护单位为例,大到长城、故宫,小到大金得胜陀颂碑(石碑全高328厘米,碑身高177厘米,宽85厘米,厚31厘米),都在补助范围之内;其次是文物修复要秉承“原材料、原工艺、原体量、最小干预”的原则,在不同时代、不同材质文物保护维修的时候,所选取的材料和工艺也不一样,这就形成了文物保护项目立项、保护方案编制和审批、施工、验收等环节中要特别强调专业性特点。因此,《办法》明确了专项补助资金的项目管理制度,体现了文物保护工作的特点,做出更加符合实际工作的需求。

    (二)打破了文化文物行业和其他行业的界限和国有、非国有的所有制界限

    《办法》将资金补助范围扩大到所有经国务院公布的全国重点文物保护单位(包括中央部门归口管理的,如教育部所属大学校舍;也包括地方宗教部门、企业和个人管理的)和所有国有文物收藏单位馆藏一、二、三级珍贵文物保护,基本涵盖了我国文物保护工作的重点。非国有全国重点文物保护单位(以乡土建筑为主,多为乡村和城市传统街区的民宅)往往还在发挥使用功能,在使用过程中因要以文物保护的要求管理,会对使用造成一些限制,对它们的专项资金补助可以看做是国家对限制私权的补偿,彰显了文物保护政策的人性化。

    (三)合理划分文物保护各方参与者的责任

    文物是中华民族的共同财富,加强文物保护工作涉及国家和民族全局性利益。根据《文物保护法》,地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作,但由于文物保护工作具有很强的跨区域性质、效益外溢特征十分明显,中央政府必须切实承担起管理责任,对地方文物保护工作予以规范、指导和支持。同时,鼓励和引导社会资金投入文物保护领域,形成全社会参与文物保护的多元化投入机制。

    《办法》重新确定了中央财政专项资金项目预算审核、下达、监督和绩效评价等职责分工和业务流程。

    除财政部和国家文物局外,文物保护专项资金管理还涉及中央有关部门、地方各级财政部门、文物部门和文物保护项目实施单位等各个方面。此次修订办法,对原有的相关条款进行了修改和补充,进一步明确了各自的管理责任。

    (四)强化了资金管理和监督评价

    根据现行财政管理要求,对专项资金拨付、预算调整、开支标准、政府采购、结转和结余、国有资产、无形资产等管理进行了规定。明确专项资金管理实行年度财务报告制度、结项财务验收报告制度,未能通过结项财务验收的项目应报财政部和国家文物局按照规定进行处理。同时,强调建立健全专项资金管理使用的监督检查机制和绩效评价制度。财政部会同国家文物局采取委托财政部驻各地财政监察专员办事处或中介机构等方式对专项资金管理使用情况进行监督检查和绩效评价。检查或评价结果作为以后年度专项资金预算安排的重要参考依据。专项资金绩效评价办法将另行制定。

    六、需要说明的几个问题

    (一)如何理解国家重点文物保护专项补助资金使用和管理上的特点?

    国家财政、文物部门和各级地方政府经过实践探索、形成的中央文物保护资金专项转移支付管理机制,探索资金管理使用方向明确、实施便捷、效率值高等突出特点和优势,既可针对文物保护项目实际需求妥善解决文物保护轻重缓急的排序问题,又可及时有效地开展重点文物保护抢救工程,使一大批珍贵文物得以安全保护和永续传承。而将现有专项资金统一合并为“国家重点文物保护专项资金”是财政部、国家文物局贯彻《国务院机构改革和职能转变方案》“完善财政支付制度,大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目”的重要举措。

    (二)如何理解《办法》相对于以前政策的创新性?

    随着文物保护工作的不断深入,我国文物保护管理的理念也在不断创新和完善。一方面,文物保护的广度和深度不断扩大,包括工业遗产、水下遗产、线型遗产、文化景观等都成为文物保护重要内容,文物科技保护水平逐步提高,中外交流日益紧密,文物保护对促进经济社会发展的贡献作用明显增强;另一方面,文物行政管理部门也在转变管理职能,不仅注重于管理本系统所属的文物保护单位、博物馆等,而是面向全社会履行行政管理职能,通过制定和完善相关政策、法规,加强宣传和监管等,推动形成全社会共同保护文化遗产的强大合力和长效机制。文物保护管理理念的创新对加强文物保护专项资金管理提出了新的要求,需要修订和完善原有的管理办法,打破行政隶属关系和文物形态的界限,进一步扩大财政支持范围,使其更加适应新形势、新任务的要求。(中国文物报 王超)

    
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